全球公共卫生治理合作：
以中非共建“健康丝路”为视角
曾爱平内容提要新冠肺炎疫情凸显了中非共建“健康丝绸之路”的紧迫性和重要意义。“健康丝绸之路”是一项系统工程，是中非共建高质量“一带一路”的重要组成部分。它以中非医疗卫生合作为基础与核心内容，但内涵要超越医疗卫生合作，体现了“大健康、大卫生”和“以人民为中心”的理念和思维。中非共建“健康丝绸之路”要秉承“共商共建共享”的原则，加强双方在卫生健康领域的政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通，以实现“健康中国”和“健康非洲”的战略目标。中非近60年的医疗卫生合作和团结抗击新冠疫情为未来双方推进“健康丝绸之路”建设奠定了良好基础。然而，中非共建“健康丝绸之路”仍存在来自非洲、中国和第三方因素的制约和挑战。有效应对和克服这些制约与挑战，有利于打造中非卫生健康合作的新增长点，也是中非深化“健康丝绸之路”建设、夯实中非卫生健康共同体的必由路径。关键词中非合作“健康丝绸之路”中非卫生健康共同体新冠疫情作者简介曾爱平，中国国际问题研究院发展中国家研究所副所长、副研究员（北京）。当今世界正经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情全球大流行使这个大变局加速变化，全球治理面临着多极与单极、开放与封闭、合作与对抗的考验。在国际格局深刻演化的背景下，中国共产党第十九届五中全会于年10月26至29日在北京召开。会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，它将成为“十四五”规划纲要的初稿。会议公报着眼长远，谋篇布局，将“推动共建‘一带一路’高质量发展”纳入其中。这就需要中国与世界其他国家深化“一带一路”合作，其中，全球公共卫生治理合作十分紧迫。年初以来，突如其来的新冠肺炎疫情让人类再次见证了疾病的无情和健康的宝贵。建设“健康丝绸之路”（以下简称“健康丝路”）在新冠肺炎疫情背景下更具迫切性与特殊意义。目前，国内学术界对中非共建“健康丝路”的研究仍处于起步阶段，相关成果尚不多见。本文将在对中非“健康丝路”做出简单界定的基础上，论述和分析中非构建“健康丝路”的历史根基、合作现状、面临挑战和未来推进路径，旨在抛砖引玉，为国内学界深入探讨该议题做些铺垫。中非共建“健康丝路”的基本内涵“健康丝路”的提法首次出现于习近平主席年6月22日对乌兹别克斯坦进行国事访问的演讲中。他呼吁携手打造“健康丝绸之路”，深化医疗卫生合作，加强在传染病疫情通报、疾病防控、医疗救援和传统医药领域的合作。“健康丝路”由此成为“一带一路”建设的新概念。年3月21日，习近平主席在向法国总统马克龙致慰问电中，首次提出打造“人类卫生健康共同体”的理念，以完善全球公共卫生治理。同年6月17日，习近平在中非团结抗疫特别峰会上提出中非卫生健康共同体的新理念。这为中非共建“健康丝路”提供了新动力，注入了新内涵。“健康丝路”概念的提出虽已有4年多时间，但国内学界对此的定义仍不清晰，关于中非共建“健康丝路”的研究成果更是缺乏。新冠肺炎疫情将中国参与非洲公共卫生治理提上了议事日程，因此，我们有必要先对中非共建“健康丝路”做简单界定。中非共建“健康丝路”应至少包含以下四个方面的内容。第一，医疗卫生合作是中非“健康丝路”建设的基础与核心议程。应对疾病与各类疫情、确保健康，首先依赖于各国医疗卫生系统。构建强大的公共卫生体系是满足人民群众健康需求的前提条件。医疗卫生基础设施、医药物资生产和流通、医学教育和人才培养、疾病应对和疫苗研发、医药知识技术积累、医药研发和制造能力、医疗保障和商业保险、口岸公共卫生等，都是一国医疗卫生系统的重要构件。中非在这些领域的合作，都是共建“健康丝路”的应有之义。第二，“健康丝路”要超越医疗卫生合作，是一项更加系统和庞大的工程。“健康丝路”秉持大健康、大卫生理念，比传统的治病救人范畴要更加广泛和丰富。年10月，中国政府相关部门颁发的《“健康中国”规划纲要》就体现了大卫生和大健康的理念。大健康理念不仅关乎医疗卫生体系的发展，还更加注重疾病预防，倡导健康的生活方式和良好的饮食习惯，也与国家经济社会发展、食品营养政策、计划生育和家庭发展政策、反贫困、医疗卫生体制改革、国家治理体系和治理能力现代化、城乡环境治理、工业污染源排放治理、安全生产与职业健康、道路交通安全、人口健康信息服务体系建设、健康法治建设，以及国际交流合作等息息相关。因此，中非构建“健康丝路”也应遵循大卫生、大健康的理念和原则，在上述各个领域加强合作。第三，中非共建“健康丝路”应以人民为中心。世界卫生组织和联合国等机构对健康的界定是“疾病或羸弱之消除，且体格、精神与社会之完全健康”，“人人享有可以获得的最高标准的身体和心理健康的权利”。健康作为一项基本人权，与个人全面发展密切相关，是人的全面发展的基础和前提条件。因此，无论是中国和非洲国家的“健康战略”，还是非盟《年议程》和联合国《年可持续发展议程》等重要文件，都设定了卫生健康领域的发展目标。中非共建“健康丝路”，就是要实现各自在健康领域的战略目标，确保全民健康、人人享有。由于健康涉及每一个人，是最大的民生之一，中非“健康丝路”建设具有天然的“人本”或“民本”思想。中非“健康丝路”的成功最终也要依赖于双方民众共同参与，实现“健康中国”和“健康非洲”的愿景。第四，中非共建“健康丝路”要遵循“一带一路”建设的基本原则。“共商共建共享”及政策沟通、贸易畅通、设施联通、资金融通和民心相通的“五通”，也是指导中非构建“健康丝路”的重要准则。为此，中非应加强在公共卫生和健康治理方面的政策对接、医疗卫生基础设施的联通、医药健康产品的贸易畅通、医疗卫生产业的资金融通，以及共同与疾病作斗争中的民心相通。“健康丝路”是中非共建“一带一路”的重要组成部分，服务于中非命运共同体和中非卫生健康共同体等战略发展目标。值得注意的是，中国共产党第十九届五中全会高度重视“健康丝路”建设，会议公报专门论及“全面推进健康中国战略”、在高质量推动“一带一路”建设过程中深化公共卫生国际合作、推动构建人类卫生健康共同体等内容。比如，该公报第40条指出要坚持共商共建共享原则，推进战略、规划、机制对接，加强政策、规则、标准联通，深化公共卫生等领域的务实合作。这些内容和精神均可以用于指导中非“健康丝路”建设，使“健康中国”的愿景与“健康非洲”的愿景相对接，加强两者之间的相互连通与融合。可以预见，中非“健康丝路”与中国“十四五”规划、未来15年“远景目标”建设将相互促进，相辅相成。中非共建“健康丝路”的历史基础与内容虽然“健康丝路”的概念于年提出，但中非早在20世纪60年代就开启了医疗卫生合作的实践。年，刚刚独立的阿尔及利亚瘟疫横行、缺医少药，向国际社会发出紧急救援的呼吁。中国政府委托湖北省组建了24人医疗小分队前往阿尔及利亚，揭开了中国医疗援非的序幕。此后，中非医疗卫生合作持续深入以期更好、更长久地服务于非洲人民解除病痛、强身健体的需要。年中非合作论坛（简称“论坛”）成立以来，中非医疗卫生合作也步入机制化轨道。每三年一届的论坛每次均会推出多项加强双方医疗卫生合作的举措，且会得到积极落实。因此，论坛框架下的医疗卫生合作是新时期中非共建“健康丝路”的历史背景和基础。在中非合作论坛机制的引领下，中非医疗卫生合作举措越来越多，形式和内容愈加丰富，主要体现在以下几方面：第一，向非洲国家派遣医疗队和短期专家组。中国援非医疗队堪称双方医疗卫生合作的金字招牌，也将继续成为中非“健康丝路”建设的亮丽名片。迄今，中国累计向48个非洲国家和地区派遣了批次医疗队、约2.2万人次医疗队员，治疗至少2.2亿人次病患；目前，中国有46支医疗队近千名医护人员在45个非洲国家的个医疗点为当地民众提供无偿医疗服务。年论坛北京会议后，中国向非洲派出短期医疗专家组开展“光明行”，为非洲白内障患者提供免费治疗。其后，这一模式持续并扩大至妇幼保健等“爱心行”“微笑行”短期医疗巡诊活动。为抗击新冠肺炎疫情，中国向多个非洲国家派出医疗专家组，也是这一短期援非模式的最新应用。第二，为非洲国家援建各类医疗卫生基础设施。医院、医院、卫生诊所（中心）、疟疾防治中心等。中国较大规模为非洲国家援建医疗卫生设施，始于论坛年北京峰会之后。截至年11月，中国在非洲援建了至少个医疗设施。医院专业科室建设方面，医院中援建了重症医学中心、心脏中心、中医中心（针灸科）、微创外科中心、眼科中心、泌尿科、创伤治疗和妇幼健康中心等。第三，向非洲提供各类医疗物资。有关物资包括医疗器械、设备、仪器、药品和医用材料等。为保障中国在非援建医疗设施的可持续发展，中国日益注重向这些设施提供医疗物资和设备援助。例如，在年论坛北京峰会上，中国承诺向非洲抗疟中心无偿提供3亿元人民币抗疟药品。年论坛沙姆沙伊赫会医院和抗疟中心提供5亿元人民币医疗设备和抗疟物资。年论坛北京会议规划医院和实验室的现代化水平等。第四，培养非洲医疗卫生人才。培训对象包括非洲国家卫生官员和管理人员、医生、护士和专业技术人员等。培训方式主要有：为非洲医科生来华留学提供中国政府奖学金；为非洲国家卫生官员和专业技术人员提供来华短期研修班；中国援非医疗队员在现场开展“传帮带”教学活动等。为确保中国在非援建医疗卫生基础设施的可持续发展，中国日医院、卫生中心和抗疟中心培养专门技术人才。第五，帮助非洲加强公共卫生体系，应对传染病威胁。早在～年，中国就向毛里塔尼亚派出专家，深入调查该国疟疾、血吸虫病、脊髓灰质炎、痢疾等流行疾病，绘制出毛里塔尼亚血吸虫病和疟疾的流行区域图并提出预防建议，填补该国预防医学空白。中非合作论坛成立后，中非双方一直注重公共卫生应急机制合作，共同防治艾滋病、疟疾、肺结核、埃博拉、非典型肺炎、禽流感、甲型“H1N1”流感和血吸虫等传染病。年，非洲埃博拉特大疫情发生后，中方愈加认识到加强非洲卫生体系的重要性，开始重点援建非洲疾控中心，并向其派驻医疗专家。近年来，中国分别在科摩罗、坦桑尼亚的桑给巴尔开展疟疾和血吸虫病防控项目，将科摩罗疟疾死亡人数降至零，发病率下降98%，将桑给巴尔的血吸虫病达到消除标准，得到非洲国家和世界卫生组织的高度